保税区、综合保税区与特殊综合保税区

发布日期:2020-07-09

　　　　　　　　　　　　　　　　    【上海明伦律师事务所　闫许双实习律师】

　　保税区、综合保税区与特殊综合保税区是海关特殊监管区域的三种类型。从1987年深圳特区政府设立中国第一个保税区（当时称为“保税工业区”；中国内地第一个实质意义上的保税区是1990年9月设立的上海外高桥保税区）开始①，至2020年6月底，全国海关特殊监管区域中共有9个保税区、131个综合保税区②、1个特殊综合保税区。其中，全国唯一的特殊综合保税区--洋山特殊综合保税区于2020年5月16日在上海自由贸易试验区临港新片区正式揭牌成立。
　　从保税区到综合保税区再到特殊综合保税区，展现的不仅仅是名称的变化，更是我国在探索开放的道路上不断深化、不断创新的实践成果。下面笔者将简要介绍一下什么是保税区、综合保税区及两者的区别与联系，洋山特殊综合保税区与其“特”在何处？与保税区相关的几个法律实践问题等四方面的内容，以供了解、学习、交流。

　　一、什么是保税区、综合保税区？
　　（1）保税区是经批准设立、受海关监督管理的，可以较长时间存储商品的区域,其定位为“保税仓储、出口加工、转口贸易”三大功能。
保税③（Protective  Tariff或 Protective  Trade）是个海关术语，指对境内企业所进口的货物，在海关监管下在境内指定的场所储存、加工、装配，并暂缓缴纳各种进口关税的一种政策措施，特点是暂时予以免税，视将来货物流向再决定是否征税。

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　　（2）综合保税区简称综保区,是指经国务院批准设立在中华人民共和国关境内，实施封闭监管，以保税加工、保税物流和保税服务为基本功能并赋予配套的特定税收、监管政策的特定功能区。
　　综合保税区是在保税区之后出现的,其功能定位延续了保税区的特点,但又有着不同之处。其出现是国家为了解决海关特殊监管区域发展中出现的问题。 随着我国不同时期对外开放和经济发展的需要，国务院先后批准设立了保税区、出口加工区、保税物流园区、跨境工业区（包括珠海跨境工业园区 ,霍尔果斯边境合作区）、保税港区、综合保税区等6类海关特殊监管区域。这6类海关特殊监管区域自设立以来，在承接国际产业转移、推进加工贸易转型升级、扩大对外贸易和促进就业等方面发挥了积极作用，但也存在种类过多、功能单一、重申请设立轻建设发展等问题。所以，国家于 2012 年发布了《国务院关于促进海关特殊监管区域科学发展的指导意见》（国发〔2012〕58号），指出要整合现有类型，在基本不突破原规划面积的前提下，逐步将现有出口加工区、保税物流园区、跨境工业区、保税港区及符合条件的保税区整合为综合保税区。目前不具备整合条件的特殊监管区域，可暂予保留。新设立的特殊监管区域，原则上统一命名为“综合保税区”。
　　二、保税区、综合保税区的区别与联系
　　（1）保税区与综合保税区的区别
　　①综合保税区实行“入区退税”,保税区实行“离境退税”政策。综合保税区具备“境内关外”身份（“境内关外”，英文within the territory but outside the customs zone，是指处于国境之内，关境之外的特殊区域。其中“境”是指国境，国境通常被定义为国家的边境④。“境内关外”中“关”应该是“关境”。关境(Customs Territory)亦称税境、海关领土或关税领土。目前权威性定义来自世界海关组织(其前身为海关合作理事会)编写的《国际海关术语汇编》中的定义：“关境一词系指一个国家的海关法得以全部实施的区域。”(The term Customs Territory means the territory in which customs laws of a state applies in full.关境的范围是一个国家的海关法适用的空间⑤。）,符合条件的境内区外的货物进入综合保税区可以享受“入区退税”政策；而保税区则只具备境外货物的保税功能,但境内区外货物进入保税区不能享受出口退税政策,而是和内销货物一样处理。保税区内的货物只有在出口到境外时,符合条件的可以办理出口退税。
　　②综合保税区内企业一般不能认定为一般纳税人,不能使用增值税专用发票。⑥对于从事货物生产和加工劳务的企业而言,由于综合保税区具有“境内关外”的身份,因此注册在综合保税区内的企业无法认定增值税一般纳税人资格,不能使用增值税专用发票。保税区则不然,正如前面所述,境内区外的货物进入保税区无法享受出口退税政策,只能按内销处理,因此保税区内的企业可以认定增值税一般纳税人并使用增值税专用发票。
　　（2）保税区与综合保税区的联系
　　境外货物入区都享受保税政策,具体来说就是:
　　①境外货物进入保税区或综合保税区都享受免征进口环节税收政策,对于直接从保税区或综合保税区出境的货物,都免征出口关税、增值税；
　　②区内企业在区内加工、生产的货物,销售给区内企业的,免征增值税、消费税；
　　③对从区内运往境内区外的货物,按照对进口货物的有关规定办理进口报关手续,并对报关的货物征收增值税、消费税。

　　三、特殊综合保税区与其“特”在何处？
　　（1）洋山特殊综合保税区
　　2019年1月25日，国务院开会并发布了《关于促进综合保税区高水平开放高质量发展的若干意见》3号文⑦，其实质是提出了“特殊综合保税区”的概念和要求。2019年8月6日，国务院印发《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区总体方案》⑧（以下简称方案），方案中明确提出，在新片区内设立物理围网区域，建立洋山特殊综合保税区，作为对标国际公认、竞争力最强自由贸易园区的重要载体。洋山特殊综合保税区承担着“在更深层次、更宽领域、以更大力度推进全方位高水平开放”的重要使命。
　　2020年，国家为落实推进新一轮扩大对外开放，于5月16日，正式在上海自由贸易试验区临港新片区揭牌成立洋山特殊综合保税区。该特殊综合保税区是我国唯一的特殊综合保税区，规划面积25.31平方公里，由芦潮港区域、小洋山岛区域、浦东机场南部区域等3个部分组成，其中，芦潮港区域面积7.99平方公里，小洋山区域9.46平方公里，浦东机场南部区域7.86平方公里，前一期14.27平方公里已通过验收。6月2日，临港新片区管委会正式发布《洋山特殊综合保税区产业发展和空间布局规划》和《关于促进洋山特殊综合保税区对外开放与创新发展若干意见》⑨。

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　　（2）洋山特殊综合保税区“特”在何处？
　　洋山特殊综合保税区有四大特点：
　　①定位比现有的综保区要高，综保区以前是海关特殊监管区中开放程度最高的，而洋山特殊综合保税区的定位比综保区还要高；
　　②有叠加效应，洋山特殊综合保税区隶属于临港新片区，新片区的所有政策，包括五个自由和税收优惠等，都对洋山特殊综合保税区适用；
　　③主分区的模式，包括小洋山岛区域、芦潮港区域、浦东机场南侧区域，既有空港也有海港，可以相互联动；
　　④面积很大，规划有25.31平方公里，现在全国的综保区一般是1-2平方公里，10平方公里的都属于面积非常大的，洋山特殊综合保税区面积很大，可以推进更多业务，新型业务和新型模式等。

　　四、与保税区相关的几个法律实践问题
　　1.就上海而言，保税区域内企业能否在境内区外设立分公司？
　　目前《公司法》、《公司登记管理条例》以及相关登记法规并未对保税区内的企业在境内区外设立分公司作出限制性规定。同时，经笔者向上海自贸区管理委员会保税区管理局咨询，保税区内企业在区外设立分公司是可行的。当然，在设立分公司时，应当遵守分公司所在区的登记管理规定。
　　2.保税区域内的企业能否对货物进行深度加工？能否对货物进行仓储、加工后再行出口？
　　根据《保税区海关监管办法》第十七条规定，保税区内的转口货物可以在区内仓库或者区内其他场所进行分级、挑选、刷贴标志、改换包装形式等简单加工。这是对于保税区内的转口货物加工的纲领性意见。如果加工深度达到实质性改变货物性质或者使其价值发生显著增加的，则属于违反监管的行为。
　　随着我国对外开放的深度和广度不断加大，对于区内“加工”的定义和监管幅度在实践中或许有所松动。但是，在目前情况下，笔者建议企业在计划进行深度加工时，应当与当地保税区监管部门保持交流，确保加工后的货物顺利流转。
　　比如，根据国发〔2012〕58号文件的规定，已将出口加工区、保税物流园区、跨境工业区、保税港区及符合条件的保税区整合为了综合保税区，不具备整合条件的特殊监管区域，予以了保留，新设立的特殊监管区域，统一命名为“综合保税区”。截止本文发出之日，全国共有9个保税区、131个综合保税区。保税区内的政策适用于综合保税区。综合保税区内的企业可以从事九大类业务中，就包含研发、加工、制造，其中，区内生产加工企业可从事国外进口原材料保税加工后出口或销往国内，或从国内采购原材料入区退税后加工出口，或者同时将国内外原料加工后内销或出口。
　　当然，企业经营范围决定了企业可以从事的业务领域，比如仓储企业通过经营仓储业务进行经营；加工企业通过提供加工服务进行经营。企业能否进行仓储、加工再行出口的业务，应视企业的经营范围认定。
　　3.保税区域内的企业容易触犯何种关税管理法规？
　　由于保税区实质上是特殊关税管理的区域，因此保税区内的企业在经营过程中，必须密切关注是否违反关税管理。与此相关的就是《进出口关税条例》和《海关行政处罚实施条例》，涉及到进出口货物关税税率的设置和适用、进出口货物完税价格的确定、进出口货物关税的征收、进境物品进口税的征收等内容，其中第六十六条规定“有违反本条例规定行为的，按照《海关法》、《海关行政处罚实施条例》和其他有关法律、行政法规的规定处罚”。
　　实务中较为常见的就是保税货物的处置。比如保税机器，入关后在未向海关等部门备案的情况下，企业不能按照常规做法随意搬动其存放位置或者进行处理，否则将导致行政处罚。

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① 孙远东，《从海关特殊监管区域到自由贸易园区--中国的实践与思考》，首都经济贸易大学出版社，2014，第15页。
② 中华人民共和国海关总署官网：中华人民共和国海关总署自贸区和特殊区域发展司。
③ 孙远东，《从海关特殊监管区域到自由贸易园区--中国的实践与思考》，首都经济贸易大学出版社，2014，第2页。
④ 龚柏华，《“一带一路”背景下上海自由贸易港构建的法治思维》，《上海对外经贸大学学报》2018年3月第25卷第2期。
⑤ 同引注④。
⑥ 《国务院关于促进综合保税区高水平开放高质量发展的若干意见》国发〔2019〕3号，《国家税务总局、财政部、海关总署关于在综合保税区推广增值税一般纳税人资格试点的公告》国家税务总局公告2019年第29号，该两文件规定在试点区内推广增值税一般纳税人资格。
⑦ 中华人民共和国中央人民政府官网。
⑧ 中华人民共和国中央人民政府官网。
⑨ 上海市商务委员会官网。